国有资产监管权力分配与制衡是完善国资国企监管体制的重要内容之一，对切实加强国有资产监管，确保国有经济服务于国家战略目标和国有资产保值增值具有重要意义。国有资产监管的关键，在于对监管权力主体进行合理的权力配置与权责划分，明确国资监管权力主体职责权力边界范围，以及在监管主体之间建立起既能充分发挥监管职能又能形成相互有效制衡的监管体制机制。
党的十八届三中全会《决定》明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。以“管资本”为主的国资监管体制有别于过去长期坚持的“管人、管事、管资产”“三管”相结合的全面管理模式，需要对现有国有资产监管模式、监管主体、权力分配的格局进行重大变革，涉及现有国有资产管理机构、组织人事考核、财政、中央企业等众多部门和单位。任何一项国资监管权力的产生都要有相应的权力分配与制衡机制，任何一项权力的无限制扩张都会危及国有资产的效率与安全。在多元监管主体之间分配监管权力时，不仅要明确界定不同主体之间的权力边界，还要选定权力制衡的最佳方案，即寻找不同主体权力制衡的最佳临界点，因为只要越雷池一步，制衡就变成了掣肘。构建多元化权力分配与相互制衡的监管体制，是实现国有资产监管目标、确保国有资产保值增值的根本性制度保障。
国资监管权力分配与制衡
存在的突出问题
(一)监管机构职能定位不清，权责划分模糊
现行的国有资产管理体制还是党的十六大之后确立的，这一管理体制的历史性进步，就是设立了专门的国有资产管理机构，建立并逐步完善了国有资产出资人制度，但这种体制也还存在某些弊端。首要的问题就是监管机构的职能定位不够清晰，说它既不是政府，也不是企业，更不是中介机构，而是专司国有资产监督管理职能的特设机构。这种模糊的职能定位导致国资机构在履行职能时，时而站在国有企业的立场上，摇旗呐喊，维护国有企业利益；时而站在政府立场上，要履行政府职能、维护公共利益。这既不利于实现监管与运营分开，确保国有资产保值增值，也不利于政资分开、政企分开。
国有资产监管错位和缺位并存。国有资产监管目标多元化、政企职责不分、产权制度不完善导致国有企业运营目标多元化、现代企业制度建设滞后。一些国有企业尤其是垄断行业的大型和特大型国有企业，没有进行真正的公司制股份制改造。部分经过股份制改造的国有企业，也普遍存在着国有股“一股独大”、股权结构不合理、法人治理结构不完善、内部人控制等问题突出。国资监管机构上收监管权力、加强监管职能的同时，却长期无法解决国有企业存在的这些深层次监管错位问题。与此同时，国有资本投资运营如何服务于国家战略目标、实现其最大社会效益，国有资本投向如何规范，不同国有企业功能如何准确界定等等，这些方面的监管职能则长期缺位。
国有资产监管职能越位问题突出。目前，国有资产监管职能与国有资本出资人职能以及国有资产监管机构与国有资本出资人机构合二为一，表面上看，实现了“管人、管事与管资产”的统一，国有资产监管更加有力。但实际上，由于国有企业数量众多，国有资产监管机构很难对数量庞大的国有资产实施最有效的监管，甚至还陷入了“老板加婆婆”、“既是运动员又是裁判员”以及“自己监管自己”的怪圈。国有资产监管一管到底，甚至深入到国有企业内部运营层面，存在监管过多、过细和监管越位问题。
(二)出资人职能不完善，出资与监管职能冲突
我国国有资本出资人职能不统一，负有出资人职能的主体既有国资委，也有财政部，而且这两部门之间的出资方式、出资范围等界限划分标准并不明确，存在国有资本出资人监管职能划分不清和不统一的问题。而且，没有将出资人职能与社会公共管理职能进行很好的区分和划定，导致实践中往往将国有资产的出资人当然地理解成国有资产的监管人，同时，出现了监管主体自己监管自己的尴尬局面，这就意味着，对于监管主体的监管是处于空白。另外，由于国有资产监督职能与国有资本出资人职能之间的关系尚未理顺等原因，导致国资监管职能设置混乱，未实现科学合理的权力分配与制衡。
不仅如此，国有资产监管中还存在体制不顺、多头管理、责任不明确的现象。负有国有资产监管职能和国有资本出资人职能的主体涉及多个部门和机构，体现出多重委托代理关系，导致委托代理链条过长，层级过多的特征。财政部门与国资委之间，财政部门与政府机关事务管理局之间，财政部门与行政事业单位主管单位之间，政府机关事务管理局与资产占有、使用的具体职能部门之间等存在职能交叉与错位、职能冲突与模糊等问题。监管主体分散，容易造成各自为政，信息不对称、沟通不畅、增加监管成本，产生资源浪费，降低监管成效。实际工作中，监管主体履行职能往往要经过层层上报、层层审批的行政管理程序来完成，这就使得各相关主体责权利不对等，决策缓慢、效率低。
(三)监管权力分割，权力制衡机制缺失
目前，国有资产监管权力的内容主要有六类：一是立项权，包括对国有企业的设立、改组、撤销的决策权等；二是人事权，包括国有企业管理者(董事会、监事会人员)的任免、奖惩权等；三是财产权，包括对国有企业的投资、划拨、资产调配和收益的支配权等；四是稽核权，包括对国有企业财务状况的预算、审核、业绩考核权等；五是经营指导权，包括对国有企业的发展政策、规划战略、经营方向的指导权等；六是政策法规制定权，包括国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴和支出管理、财务管理及防范内部人控制等方面。这些监管权力往往并非由单一主体行使，存在交叉重叠现象，对实践中监管权力的性质界定造成了困惑和矛盾。以国有资产处置的审批权为例，国资监管部门和财政部门都有权进行审批，而且往往需要重复审批，若涉及重大资产转让和国家不再控股的转让，还需要报本级政府批准。实践中关于审批权的最终认定引发了众多纠纷和矛盾。国有资产监管主体分割，不利于整体提高国有资产运营效率和优化调整国有经济布局结构。
目前，在国有资产监管方面，法律法规和各种规章制度并不少，文件也很多，有的还十分严格，但问题和漏洞仍然很多。原因就在于，企业的市场主体地位不明确，政企不分、行政干预的现象还十分严重。特别是，国有企业高管仍主要依靠行政权力来任命，甚至都还有一定的行政级别，导致国有企业经营者、特别是“一把手”有至高无上的权力和权威，现代公司治理机制失效，内部人控制问题非常突出。当前国资监管体制和国有资产流失的漏洞，主要分布在权力没有制约、没有监督的环节，特别是“一把手”牢牢掌握、内部人控制的环节，如人事薪酬、对外投资、对外合作、材料采购、产品供应、资金拨付、产权转移等。
完善权力分配与制衡机制
政策建议
(一)明确国资监管权力主体职责权力边界范围
我国国有资产监管体系是以国有企业的界定及其管理权限划分为基础，而非以国有资产、国有资本的界定及其管理权限划分为基础。有权监管国有资产的主体有全国人民代表大会、各级人大常委会、国务院、各级人民政府、国资委、财政部、人力资源和社会保障、审计、监察等部门。从目前国有资产监管的实际情况看，国有资产监管权力主要分散于上述部门或行业主管部门、集团公司等主体。现行法律对国有资产所有权、占有使用权和监管权主体规定不明，权责划分不清、责任约束机制缺乏。
需要对现有国有资产监管主体的权能和职责范围进行重新定位，明确各权力主体的权责边界，并科学设计分工协调制度机制，建立权力责任清单和问责追责机制。人民代表大会及其常委会负责立法和法律制度的制定和审核工作，以及审查国有资本投资规划及国有资本经营预算。国务院代表国家行使国有资产所有权，负责监督指导国资监管部门和财政部门依法履行国有资产监管管理职能，编制国有资本投资运营规划、国有资本投资经营预算，授权国有资本投资运营公司履行出资人代表职能，任免国有资本投资运营公司主要负责人，考核国资监管部门、国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩，定期向全国人大报告国有资本投资运营和国有资本经营预算执行情况。
国资监管部门专职履行国有资本监管职能，负责参与起草与制定国有资产监管相关法律、法规和制度，起草国有资本投资运行规划，明确国有资本投向和投资运营目标，报国务院批准并组织落实，参与编制国有资本经营预算，准确界定不同国有企业功能，指导国有资本投资运营公司编制所管国有资本投资运营规划，监督投资运营公司落实规划，定期向国务院报告国有资本投资运营情况，协助国务院考核国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩，确保国有资本投资经营服务于国家战略目标。
国家通过设立国有资本投资或运营公司，搭建国有资本投资运营平台和经营管理平台，确保实现国有资本投资运营目标。国有资本投资运营公司接受国务院授权经营国有资本，履行国有资产出资人代表职能，负责落实国有资本投资运营规划，编制本公司国有资本投资运营规划和资本经营预算并组织实施，明确所属国有企业功能，完善法人治理结构，通过所属公司董事会，以出资份额对全资公司、控股公司和参股公司行使股东权利，包括企业利润分配、重大决策和选择管理者等，确保国有资产保值增值。
(二)完善国有资产监管权力分配机制
我国当前的国有资产监管体系是根据不同行业或不同企业特征进行监管权力的分配，各部门对国有经营性资产各司其职，但又没有明确界限和衔接机制，协调统筹性差，政策冲突累积较多，影响了国有资产监管的效率和水平。
要强化国有资产监管领域立法。任何法律制度的实质都是确认和分配权力，国有资产监管法律制度也同样涉及这个基本问题。国有资产监管立法要明确国有资产的权属和保护方法、监管原则和方式，要与《公司法》、《物权法》、《证券法》等民商事立法相辅相成，重在强调纯粹的国家出资人的权利行使机制。我国的国有资产立法要构建政府、国家出资人、国家出资企业三层国有资产监管模式，并在法律体系中，以管资本为主明确界定国有资产监管主体的权责边界。
加强国有资产集中统一监管。根据我国国有资产监管的现状和需求，采用集中统一监管下出资人职责相对分散的监管模式。在国有资产监管体系内部对国资监管权力和出资人权责进行重新梳理、划分和适当分割，国有资产监管职能进一步集中由一个独立部门行使，而出资人职能则由各投资运行公司相对分散行使。对国资委、财政部、国有资本运营公司、国有企业、行业主管部门的责权利进行明确。限定国家出资人代表以股东方式履行出资人职责，充分尊重企业法人财产权和自主经营权，严格依法办事，不直接干预企业生产经营活动。
保障国有企业独立的市场主体地位。明确划分国资监管机构、出资人代表机构与国有企业之间的权责，将经营政策的制定、经营方向的指导、审计监督等权力集权于国有企业出资人，经营权集权于国有企业自身，使其作为独立市场主体，拥有独立的法人地位和经营权利，自由参与市场竞争和开展生产经营活动。健全国有企业内部的权力分配与审计监督机制。将国有企业内部治理权力进行分权，分为决策权、执行权和监督权。在公司章程中，明确企业决策主体、执行主体和监督主体之间的权力分配方案、权力制衡的方法，使股东和股东会与董事会、监事会及董事会成员等各种行为主体的权力运作有章可循、更加规范。
(三)强化国有资产监管权力制衡机制
一切拥有权力的人都容易滥用权力，权力的使用要遇到强有力的边界才会休止，这就涉及权力的制衡。国有资产多头监管、职能错位、制衡机制缺失，以及部门之间的利益之争，使得国有资产监管不能兼顾社会整体利益。国有资产监管权力需要在各部门之间、内部与外部监督之间进行分权，没有分权就谈不上制衡。
立法主体与监管主体要分离。立法权与行政执法权合一，容易产生行政权力过度集中，因此，一项权力在立法与执行上的分离是实现权力有制衡的重要途径。国有资产监管权力的立法主体与执行主体要进行有效分离，由全国人大制定国有资产监管的基本法，由全国人大常委会制定国有资产监管的专项法律法规。建立健全人民代表大会问责制度，建立和完善监管权力的程序机制和主要负责人的问责机制，确保立法权与执行权的有效行使。
行政监督与社会监督权力要分离。要准确定位政府的国资监管职能和角色，强化社会主体、资本市场的监管能力与责任，将本属于社会监管的职能从国家监管权力中分离出来，赋予社会监管自主、自治的权力，同时也减少国家监管权力的负担，提高监管效率。充分利用媒体和社会组织的力量，允许公民合法行使监督权力，监督国资经营、交易、流转等过程中的违法违规行为，透明化监管过程和结果，提高监管的有效性。
中央与地方要统一政策、分级监管。重新划定中央政府与地方政府的国有资产监管权力范围，建立相对统一的监管制度和监管政策。按照“谁出资、谁管理”的原则，实行中央和地方分级管理，明确各自的权利和义务。理顺中央与地方的国有资产监管权力关系，各有其权、各司其职、各负其责。既要防止中央对国有资产监管权力过大、监管过细而降低地方政府的监管积极性和能动性，又要防止中央放权过多导致地方政府的权力膨胀和权力滥用，难以实现国有资产经营的整体目标要求。
切实完善国有企业内部权力制衡机制。完善企业内部治理结构和监管机制，是加强国有资产监管、确保国有资产保值增值的最有效途径，可以大大节约监管成本、提高监管效能。要健全企业内部法人治理结构，充分发挥“三会”的权责，形成科学的公司内部权力制衡机制，保证企业决策和经营效率。加大国有企业改革力度，让企业成为真正的市场主体，让董事会在企业中拥有真正的决策权，让监事会能够对经营者行为产生有效的约束与制约。
(作者系国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所研究员)
刘现伟
